6月19日，阿富汗难民儿童在巴基斯坦拉合尔郊外玩耍

　　国际社会应致力于尽快恢复阿富汗的社会秩序，让难民重返家园是实现阿富汗难民问题普遍长远解决的首要方案——回家的路才是阿富汗难民最好的出路。

周少晨

　　阿富汗当地时间30日23时59分，最后一架C-17运输机从喀布尔国际机场起飞。美国中央司令部司令肯尼思·麦肯齐在国防部记者会上说，当天的撤离既标志着美军在阿富汗人员撤离行动的结束，也标志着2001年“9·11”恐怖袭击后美军在阿富汗开始的近20年军事行动的结束。

　　然而，这场仓促的“结束”却带来新的变局。随着国际军事力量的撤出和阿富汗内部和平谈判的有限进展，当地暴力和不安全加剧，试图离开阿富汗的人数激增。

应对“难民潮”

　　自1979年苏联入侵以来，阿富汗国内局势长期动荡，大量阿富汗人背井离乡，沦为难民。今年以来，不断升级的冲突让阿富汗再现“逃难潮”。自今年1月起到塔利班控制喀布尔之前，阿境内有大约55万人逃离家园。

　　最近，喀布尔国际机场上人们紧紧抓住起飞飞机的绝望场景，激起了国际社会对阿富汗人民的同情和关注。联合国秘书长古特雷斯对阿富汗日益加深的人道主义和经济危机以及基本服务面临崩溃的威胁表示关切。截至目前，部分国家已发布关于阿富汗难民的接收计划，其中美国计划接收2.2万名，加拿大和英国分别计划接收2万名，德国计划接收1万名，澳大利亚、瑞士和奥地利等国则表示没有接收大批难民的计划。然而，对于数量庞大的阿富汗难民来说，这些西方发达国家承诺接收的人数寥寥，绝大多数难民都逃向了巴基斯坦、伊朗和塔吉克斯坦等阿富汗邻国。联合国难民署的数据显示，伊朗和巴基斯坦接收了近90%流离失所的阿富汗人。

　　从巴基斯坦、伊朗等阿富汗邻国到更远的欧洲和北美，现在最令国际社会担心的是如果形势继续发展下去，是否会再次出现类似于2015年那样的难民危机。2015年，叙利亚内战引发的难民潮在欧洲引发了严重的社会问题，并导致欧洲部分国家反难民情绪高涨。现在，欧洲各国似乎正在“同情阿富汗难民”和“忧虑难民潮后果”的两难选择之间犹疑徘徊。英国《卫报》的分析认为，到目前为止还没有再次出现难民潮的迹象，但随着塔利班掌权，阿富汗的干旱及新冠肺炎疫情等的发展，不能保证不会出现难民潮。

　　不安全加剧，人道主义准入受限，以及疫情持续在全球肆虐，都给当前解决阿富汗难民问题带来严峻挑战。阿富汗难民数量急剧增加使国际人道主义系统的现有能力不堪重负。即使对那些试图返回家园的阿富汗人来说，获得耕地的机会有限、就业机会不多，医疗和教育服务供给不足，以及法律援助和民事文件方面的限制等，都使他们处境更加艰难。

　　如今，260万登记的阿富汗难民已经构成世界上最大的长期难民人口群体之一，在收容了这些人口40年之后，相关庇护国政府和收容社区已不堪重负。在全球经济下滑的背景下，叙利亚、也门、缅甸和萨赫勒地区的紧急情况等新危机出现，国际社会对阿富汗难民的支持力度也有所下降。随着冬季的临近和当前阿富汗国内政治形势仍不明朗，如何提供一套充分、有效、可持续的保护和人道主义援助方案，任务摆在了国际社会面前。

难民问题是国际“难题”

　　难民问题在历史上一直存在。难民是国际社会的一个特殊群体，是因战争、种族迫害、部族矛盾、国家领土变动、政治避难、自然灾害、经济恶化等问题，而不能或不愿回原籍国的群体。

　　联合国难民署2021年6月18日在日内瓦发布的最新年度《全球趋势报告》显示，2020年因逃离战争、暴力和迫害的人数上升至近8240万，在2019年底已经创下历史新高的7950万人的基础上又增长了4%。报告显示，截至2020年底，联合国难民署授权保护的难民达到2070万名，在所有逃往国外的人中，超过2/3来自五个国家：叙利亚（670万）、委内瑞拉（400万）、阿富汗（260万）、南苏丹（220万）和缅甸（110万）。

　　难民的大规模出现，不仅给相关国家发展带来冲击，威胁地区和平稳定，也拖累地区复苏，影响国际秩序，并给恐怖主义以可乘之机。同时，由于国家主权、边界管制、国家安全、暴力和恐怖主义、宗教信仰、种族主义和仇外心理等等之间的复杂关系，难民保护的现实情况也令人担忧，难民问题逐渐演变成为一个国际社会难以解决的“难题”。

　　不断涌入的难民群体，还对接收难民的庇护国的政治、经济、文化、社会安全及国际关系带来一系列影响，迫使越来越多的庇护国逐渐采取限制性难民政策。

　　以德国为例，2015年德国在面对来自叙利亚等国难民潮冲击时坚持开放边境，接纳了数以百万计的难民。这让德国成为所谓自由世界的“灯塔”，但与此同时，庞大的难民群体也给德国造成一系列负面影响：德国政府和社会对难民的援助增加了民众的经济负担；因难民涌入引发的犯罪等不安定因素，也导致民众不满情绪进一步增强；难民对德国社会安全和民众心理所带来的冲击造成了社会意见的分化，右翼民粹势力借机崛起，对德国政治生态和社会稳定造成冲击。

阿富汗难民怎么办

　　各国解决难民问题的对策各不相同，但从普遍意义上讲，就地融合、重新安置、自愿遣返是国际社会解决难民问题的三种主要方式。当前，以美国为首的西方发达国家对将难民融入本土持谨慎和回避态度，且当下第二庇护国安置也基本难以实现。对于绝大多数阿富汗难民来说，使其摆脱困境的首要办法是让他们返回祖籍国。解决阿富汗难民问题的主要框架应是一项支持自愿遣返、可持续重新融入社会和向庇护国提供援助的战略。

　　联合国难民署的数据显示，自2002年以来，近530万阿富汗难民在联合国难民署便利的自愿遣返方案下返回阿富汗。目前，伊朗和巴基斯坦收容了200多万登记在册的阿富汗难民。两国都允许阿富汗难民进入本国领土和获得保护，并通过国家系统为其提供医疗和教育服务。联合国难民署呼吁国际社会秉承团结一致和责任共担的精神，在阿富汗危机得到持久解决前，在这一关键时刻加强对巴基斯坦和伊朗政府及其人民的支持。同样，阿富汗国内仍然迫切需要投资和发展，加强基础设施和支持社区的建设，以使安全和自愿遣返得以可持续进行。

　　2012年，阿富汗、伊朗和巴基斯坦在联合国难民署的支持下，制定了《阿富汗难民支持自愿遣返、可持续重返社会和援助庇护国的解决方案战略》（SSAR）。这是一种全面的、跨国界的、以解决问题为导向的办法，迄今已有60多个政府机构、联合国机构和非政府组织参与了该计划的实施。该战略承认难民保护和解决问题是国际社会的集体责任，并与庇护国更公平地分担责任，特别是支持其包容性政策和恢复力建设措施（即获得教育、医疗保健、职业培训、就业和创收计划），通过对国家和地方系统的投资，使难民和庇护国都受益。

　　当前形势下，当务之急是国际社会一道鼓励和支持阿富汗各派别、各民族加强团结，通过对话协商找到一个阿人民能够接受、符合阿人民利益和国情、开放包容的政治框架，尽快实现政治平稳过渡，避免发生新的内战或人道主义灾难，最大限度避免无谓伤亡和产生大规模难民。这是解决问题的根本之道。

　　鉴于阿富汗难民的巨大规模，正如前文所述，接收少量的阿富汗难民对解决问题来说只是杯水车薪，国际社会应致力于尽快恢复阿富汗的社会秩序，让难民重返家园是实现阿富汗难民问题普遍长远解决的首要方案——回家的路才是阿富汗难民最好的出路。

　　（作者系国际关系学院国家安全教育学院助理研究员）

来源：2021年9月8日出版的《环球》杂志 第18期

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