9月18日，在墨西哥首都墨西哥城，

委内瑞拉总统马杜罗在第六届拉美和加勒比国家共同体首脑会议上讲话

　　新的地区合作动力正在酝酿之中。尽管前路艰险，这些国家仍将努力摆脱美国的桎梏，寻找自主共赢的地区合作之路。

王鹏

　　克服万难、时隔3年之后，第六届拉美和加勒比国家共同体（拉共体）首脑会议终于在墨西哥城举行，拉美和加勒比地区合作进程的艰难与曲折由此可见一斑。

　　来自31个成员国的领导人和政府代表参加了9月中旬的这次会议，共商地区一体化、抗疫合作和气候变化，隐约显示新的地区合作动力正在酝酿之中。尽管前路艰险，这些国家仍将努力摆脱美国的桎梏，寻找自主共赢的地区合作之路。

峰会中断三年后复开

　　2011年12月，拉共体在委内瑞拉首都加拉加斯宣告成立。2013年至2017年，第一届至第五届首脑会议逐年在地区各国举行。随着地区合作进程受挫，拉共体首脑会议连续3年（2018~2020）未能举行。

　　新冠肺炎疫情带给拉美和加勒比地区剧烈冲击，凸显了地区合作的必要性和紧迫性。该地区是全球遭受疫情冲击最剧烈的发展中地区。在公共卫生领域，该地区遭遇数十年以来最严重的危机。就经济活动而言，该地区在2020年陷入120年间最严重的经济衰退，经济增长率为-6.8%。疫情和由此引发的经济衰退严重损害了就业状况，导致反贫事业大倒退和不平等加剧。

　　有鉴于此，该地区国家迫切希望加强地区范围的合作，携手应对公共卫生危机、社会危机、经济危机和环境危机，与此同时团结起来面对一系列全球性问题，比如新冠疫苗的获取、融资贷款、气候变化和自然灾害防控等，并共同致力于构建新的可持续发展模式。

　　墨西哥为举办此次首脑会议发挥了极为关键的作用。2020年1月，墨西哥接任拉共体轮值主席国，随后拉共体29个成员国的代表参加了在该国举行的会议，讨论加强合作事宜。2021年，墨西哥成功连任轮值主席国，竭力促成此次首脑会议的举行。最终，包括18位国家元首或政府首脑在内的32个成员国政府代表参加会议。

　　与会各国代表对开展地区合作发表意见。秘鲁总统卡斯蒂略呼吁国际社会重视解决拉美国家的融资贷款问题；厄瓜多尔总统拉索支持地区团结，希望与墨西哥签订自由贸易协定和加入太平洋联盟；玻利维亚总统阿尔塞提出签订一份帮助穷国的全球债务减免协定；洪都拉斯总统埃尔南德斯主张成立一个应对气候变化的地区性组织；委内瑞拉总统马杜罗建议在墨西哥城设立拉共体总部。

　　会议就重大而紧迫的地区合作议题达成一系列共识。会议通过了《墨西哥城政治宣言》，提出成立拉美和加勒比航天局（ALCE），以协调成员国的外太空活动和提高卫星通讯网络的质量。《宣言》还提出设立自然灾害应对基金，帮助成员国管控自然灾害风险和加速灾后重建。会议通过联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会提出的地区卫生合作计划，主要包括建立本地区的疫苗与药物购买机制、建立疫苗生产开发及临床试验合作平台、推动卫生领域知识产权合作等内容。

地区合作进程为何停滞

　　拉美和加勒比地区在新千年之初迎来一波地区合作进程的高潮。这一高潮的代表性成果是拉共体和成立于2008年的南美国家联盟（UNASUR），其动力是该地区经历的大宗商品繁荣和左派执政浪潮。但2015年以来，随着经济形势加速下行和政治上“向右转”，地区合作进程陷入停滞状态。

　　在新冠肺炎疫情来袭之前，拉美和加勒比地区已经陷入第二次世界大战结束以来经济最为低迷的时期。2014~2019年，其年均国内生产总值增长率仅为0.3%，是自20世纪50年代以来的最低增速。

　　糟糕的经济使拉美地区大国表现出明显的内向化趋势，对地区事务和多边事务的兴趣不断下降。巴西2018年停止申办第25届联合国气候变化大会，一度是美国之外第二大联合国会费拖欠国；由于国内爆发大规模抗议活动，智利2019年突然宣布放弃举办亚太经合组织领导人非正式会议；墨西哥总统奥夫拉多尔2019年谢绝参加二十国集团（G20）峰会，在执政1年半之后才首次出访国外。

　　在地区大国中，巴西的缺位尤其加剧了地区合作进程的停滞。从第二任罗塞夫政府（2015~2016）到特梅尔政府（2016~2018），再到博索纳罗政府（2019年至今），巴西对全球事务的关注度明显下降。2015年以来，巴西经济长期停滞，腐败丑闻和总统被弹劾下台导致国内政治剧烈震荡。这种状况不可避免地波及巴西的国际战略和外交政策。2018年4月，巴西决定暂停参与南美国家联盟，并于2019年4月完全退出该联盟；2020年1月，巴西决定暂停参加拉共体。

　　许多拉美国家的政府属于典型的弱势政府，难以保持政策的稳定性和延续性，也对地区合作进程产生不利影响。从财政资源看，这些国家普遍面临税收规模有限、预算赤字扩大、债务负担沉重带来的限制，缺少扩大对外合作的资源；从权力基础看，大多数国家政府在国会缺乏多数支持，秘鲁在上一个总统任期（2016~2021）出现了4位总统；就社会基础而言，底层民众不满情绪强烈，迫使各国政府需要更多关注国内议题。

　　拉美和加勒比各国政府的意识形态差异、政治立场分歧往往损害它们的团结与合作。随着中右立场的马克里在2015年当选阿根廷总统，该地区整体出现明显的“向右转”之势。此后，智利、哥伦比亚、巴拉圭、危地马拉、乌拉圭等国成立右派政府，巴西则产生一位极右派总统博索纳罗。执政者的左右政治立场差异，使拉美国家形成显著的外交立场分化。对委内瑞拉问题的不同看法在南美国家联盟内部引发尖锐分歧，产生激烈较量。随着大部分成员国退出，联盟已形同解体。

努力摆脱美国阴影

　　第六届拉共体首脑会议举行期间，一些成员国领导人呼吁以拉共体取代美洲国家组织（OAS）。奥夫拉多尔曾多次抨击美洲国家组织已沦为部分国家获取政治利益的工具，而拉共体才是真正加强拉美国家间联系的地区组织。

　　美洲国家组织是美国控制西半球所依赖的泛美体系的核心支柱。该体系在第二次世界大战之后逐步建立起来，它的另外三大支柱是《美洲国家间互助条约》（TIAR）、美洲开发银行（IDB）和始于1994年的美洲国家首脑会议。美洲国家组织被普遍视为美国支配、干预西半球事务的工具，在应对危机、管控冲突方面的作用严重受制于美国的立场。

　　2008年3月4日，该组织讨论哥伦比亚军队擅自进入厄瓜多尔境内打击反政府游击队事件。美国是唯一公开支持哥伦比亚的成员国，成功地阻挠了该组织发表谴责哥伦比亚的声明。时任厄瓜多尔总统科雷亚愤而呼吁成立“没有美国的美洲国家组织”。

　　对拉美和加勒比国家而言，成立拉美和加勒比共同体、南美国家联盟等地区组织，就是要构建替代性的地区合作机制，抑制美洲国家组织的作用。就地区合作进程而言，该地区在过去15年间取得的最具实质意义的成果就是南美国家联盟。南美国家联盟在其运转期间（2008~2018），与美洲国家组织进行了长时间的角力，为解决成员国国内政治危机和成员国之间的边界争端发挥了积极的管控调停作用。

　　2012年，巴拉圭国会强行罢免时任总统卢戈。美洲国家组织认为这一决定合法，但南美国家联盟坚持认为该国出现宪法秩序中断，因而对其进行制裁。此举显示南美国家联盟敢于坚持独立的立场。在委内瑞拉问题上，两个组织同样立场差异鲜明。2014年，美国要求美洲国家组织谴责马杜罗政府，但南美国家联盟主张把推动朝野对话作为主要的解决办法。

　　然而，南美国家联盟的解体使拉美/南美洲国家失去在地区层面应对政治－安全事务的主要“抓手”，美洲国家组织趁机掌握了拉美/南美洲地区事务的主导权。它不断就委内瑞拉局势发表谴责声明，多次就委内瑞拉事务进行表决，导致委内瑞拉断然退出该组织。美国利用该组织持续对其他拉美国家内部事务进行干预。2019年，该组织声称玻利维亚大选存在欺诈问题，引发民变，迫使时任总统莫拉莱斯流亡国外；2020年，该组织对圭亚那大选进行干预，迫使时任总统格兰杰下台。

　　第六届拉共体首脑会议的举行，表明拉美和加勒比地区合作进程在停滞一段时间之后有所恢复。对地区各国而言，管控新冠肺炎疫情、实现经济复苏、应对气候变化和构建新发展模式都需要更广泛和坚定的地区合作。尽管前路艰险，这些国家仍将努力摆脱美国的桎梏，寻找自主共赢的地区合作之路。

　　（作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所中美洲和加勒比研究中心秘书长）

来源：2021年11月03日出版的《环球》杂志 第22期

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