德国总理朔尔茨

    目前德国只能在“谨慎克制”中推进安全政策的渐变，其发展速度及可持续性与欧洲安全局势息息相关。

文/黄萌萌 编辑/吴美娜

　　受当前时局影响，欧洲多国战略举措正进入新调整期，德国由于历史和现实多种层面的特殊性，成为最受关注的国家之一。在欧盟3月批准的以强化共同防御为宗旨的“战略指南针”行动计划和拟于6月底批准的北约新战略构想框架下，德国联邦政府正在制定新的《国家安全战略》，即二战后德国首份《国家安全战略》。

　　按照德国总理朔尔茨2月27日在联邦议会特别会议上的演讲，德国正处于一个“时代转折”点。人们不禁要问，这个曾经在历史上几起几落、与全球格局变换息息相关的国度，在新的时代变局下，又将留下怎样的“历史”？

打破“禁忌”但依旧克制

　　也是在2月27日的联邦议会特别会议上，朔尔茨宣布向乌克兰提供武器，兑现“至2024年将德国军费开支（国防预算）提升到北约成员国设定的2%标准（占本国国内生产总值的2%）”的承诺，设立1000亿欧元“特别基金”用于联邦国防军现代化建设。这些举措打破了二战结束70多年来德国的军事“禁忌”，引发舆论场不小的震动。

　　实际上，即使东欧与波罗的海国家不断对德施压，要求其承担安全责任，朔尔茨政府在援乌问题上也依旧显得非常克制。德国不仅反对对俄能源禁令，在向乌提供重型武器上也犹豫不决，最初只向乌克兰提供10亿欧元资金供其采购所需武器，但各方压力不断挤压德国“折中而行”的战略空间。4月底，德国宣布将向乌克兰提供重型武器，并培训乌军士兵。分析人士认为，这有助于减轻西方盟友对德国在军援乌克兰问题上的批评。

　　德国在美西方联盟内被视为对俄制裁与向乌运输武器的“刹车板”，而非“推动者”。联邦政府的“谨慎行为”招致一些德国媒体和欧盟政客的批评，认为朔尔茨关于“时代转折”的政治宣言徒有虚名。

　　那么，到底该如何理解德国的“谨慎”？朔尔茨宣称的“时代转折”又是何含义？

“谨慎”的德国

　　德国的“谨慎”很大程度上基于能源与经济利益、军事资源短板与地缘政治因素。

　　在能源与经济利益上，德国在欧盟国家中高度依赖俄罗斯能源，其55%的天然气、50%的煤炭与35%的石油进口来自俄罗斯。如果实施对俄能源禁运，德国经济可能会衰退2.2%，向来重视物价稳定的德国2022年通胀预期将高达7.3%，为40年来最高。为此，德国在对俄经济与能源制裁上往往留有“后手”，环球银行间金融通信协会（SWIFT）金融制裁名单并未涉及与德国有重要能源往来的俄罗斯银行。

　　在军事资源与军备采购上，二战结束后联邦德国融入西方阵营，军事上“自弱”，两德统一后，德国继续搭乘北约安全便车，享受和平红利，多年来武备松弛，军事人员匮乏。德国国防预算占国内生产总值的比重从1963年的4.9%下降至2020年的1.4%。联邦国防军兵力从1990年的50万人缩减至2022年的约26万人。

　　虽然德国拥有先进的军工企业，但在联邦政府、联邦审计局、联邦国防军采购办公室、军工企业四角共决的繁冗采购政策下，国防军军备更新迟缓，大型军备项目的平均审批周期长达50个月，最长甚至达到12年。目前德国只有约3/4的主要武器系统可投入使用，60%的直升机不能执飞，潜艇无法起航。为此，德国提供给乌克兰的武器多为国防军库存武器，甚至很多是苏制武器，而非现代化军备。

　　在地缘政治上，朔尔茨深知德国并未对安全政策的“转折”做好准备，因此需谨慎行事，权衡过分刺激俄罗斯可能产生的后果，同时对“退出机制”进行战略性思考。为此，德国极力寻找国际斡旋者，避免欧洲安全局势失控。朔尔茨一再重申，北约不会对俄乌冲突进行军事干预。

德式“转折”四大意涵

　　朔尔茨“时代转折”政治宣言是针对欧洲安全局势骤变的应激反应，但对于德国安全政策转变而言，则是一个长期的过程，需从地缘政治、外交与社会认同等维度对“转折”叙事的意涵进行解读。

　　其一，这种对于欧洲安全局势的应激反应，激发德国突破军事“禁忌”。俄乌冲突激发德国对于欧洲安全秩序及自身安全的强烈担忧，但还无从论及德国主动回归“军事强权”。德国将承担更多联盟安全责任，增进欧盟安全机制与北约的互补功能。

　　其二，“时代转折”意味着德国对欧洲安全秩序认知的改变。德国曾力主欧洲安全秩序需要俄罗斯的参与维护，而未来中短期内，欧洲安全秩序将以对抗俄罗斯为主，国际裁军倡议将更加难以推进，权力政治回归欧洲，威慑和遏制等术语将变得越来越频繁。原来的欧洲中立国开始重新思考对俄政策，芬兰、瑞典加入北约的意愿上升，欧盟吸纳西巴尔干国家入盟的意愿也更为强烈。同时，俄罗斯将增强在欧威慑力量，即使德国仍会发挥调解平衡作用，欧洲地缘政治对抗加剧也依旧是个大趋势。

　　其三，“时代转折”开启德俄关系转变。首先，德国政界开始反思对俄政策。朔尔茨直言，其所在的社民党引以为傲的“新东方政策”从来不是，未来也不会是德俄“特殊道路”。德国总统施泰因迈尔坦陈“北溪-2”天然气管道项目是一个错误。其次，虽然德国短期内无法切断同俄能源往来，但降低对俄能源依赖以及加快能源转型将位列优先性目标。最后，德国曾是东西方之间的“调解者”，居于西方阵营，推进东方政策与欧洲一体化，这种三位一体的平衡战略空间未来将愈发狭窄。

　　其四，“时代转折”助推德国社会争论方向的转变。德国社会争论不再聚焦于是否应提升武备，而转变为如何提升德国防御能力。上世纪60年代大规模社会运动后，德国社会形成“克制文化”认同。两德统一后，德国作为“文明力量”角色，在北约框架内的历次海外派兵都引发社会抗议。出于对欧洲安全局势的担忧，如今，近七成的德国人赞成提高国防预算以及将联邦国防军派遣至北约的东欧驻地。目前，如何高效使用1000亿欧元“特别基金”实现联邦国防军现代化成为争论焦点，议题涉及简化军备采购程序、平衡北约与欧洲安全机制的目标冲突等。

说起来容易做起来难

　　德国虽然在军事上突破了严格“禁忌”，发出“时代转折”政治宣言，却也深知本末倒置，仍缺乏“转折”所需的安全战略蓝本。为此，德国外交部于3月18日启动德国国家安全战略讨论会，拟议出台二战后首份《国家安全战略》，对德国如何认知欧洲安全威胁、构建伙伴关系以及投入何种军事工具等作出安排。

　　而早在2020年6月，在德国倡议下，欧盟就已启动制定欧盟“战略指南针”行动计划，旨在为欧盟安全和防务确定一致性方向，该行动计划在很大程度上反映了德国对于欧盟防务的诉求。

　　一是德国助力欧盟建立快速反应部队。长期以来，欧盟内部对于是否建立快速反应部队存在分歧。在美军撤离阿富汗和俄乌冲突问题上，欧洲表现得无所适从，凸显出该问题的紧迫性。欧盟“战略指南针”行动计划的“核心行动”为：2025年前建立包括陆、海、空军在内拥有5000兵力的欧洲新型快速反应部队。德国防长已表示，德国士兵将成为这支部队的核心力量。

　　二是德国主张欧洲安全机制与北约互补而非替代。同为欧盟支柱国家的德法在欧盟安全与防务政策上并不同心，德国的目标是增进欧盟安全机制与北约功能互补，并不认同法国总统马克龙的“北约脑死亡论”。为此，德国防长访美，优先采购具有载核能力的美制F-35战机，而非法国军机；欧盟“战略指南针”行动计划也从“行动、投资、合作与安全”四个领域全面增强欧洲安全机制，同时明确欧洲防御能力是对北约的补充，北约仍是欧洲集体安全的基础。该计划强调北约作用，实则更为偏向德国而非法国对于欧盟安全机制的诉求。

　　三是采用“泛安全化”战略叙事。德国国家安全战略讨论会上，与会者提出加强国家安全委员会职能，统筹政府各部门资源，将安全概念延伸至经贸、科技、能源、数字、网络安全乃至发展援助等领域。欧盟“战略指南针”计划也多次提及“混合型”威胁，指出国家间“相互依存”固然重要，但“软实力”日益武器化：疫苗、数据与技术标准都将沦为政治与安全竞争工具。这表明德国与欧盟安全战略议题范围明显外溢。

　　四是制衡东方大国的竞争意图明显。拟议中的德国《国家安全战略》将承接新联邦政府组阁协议中的“价值观”外交。3月18日的讨论会上，德国外长贝尔伯克提及“一带一路”倡议与欧洲基础设施投资及欧洲安全的关联性，并将此与欧洲战略自主相挂钩。

　　欧盟“战略指南针”计划强调在对华交往中维护以规则为基础的国际秩序以及欧盟利益和价值观，重申“合作、竞争与制度性对手”三维战略。德国与欧盟安全战略的“泛安全化”态势，也展露德国与欧盟在规则与价值观上的对华竞争心态。

　　这些新动向表明，德国实行“积极有为”安全政策的政治愿景正在上升。然而，德国安全政策“真正转折”说起来容易做起来难，在冲突未蔓延至欧盟疆域的情况下，德国仍具有“克制文化”认同与东西方“协调者”惯性，谈不上回归“军事强权”。

　　更重要的是，德国安全政策转折面临诸多制约，特别是对俄能源依赖、德国军事资源短板以及德国经济状况等因素，使得德国目前只能在“谨慎克制”中推进安全政策的渐变，其转变速度及可持续性与欧洲安全局势的发展演变息息相关。

　　（作者系中国社会科学院欧洲研究所助理研究员）

来源：2022年5月4日出版的《环球》杂志 第9期

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