2019年12月11日，在比利时首都布鲁塞尔欧盟总部，

欧盟委员会主席冯德莱恩在新闻发布会上公布“欧洲绿色协议”。

欧盟委员会提出到2050年欧洲在全球范围内率先实现“碳中和”

　　通过推行碳关税、挂钩ETS价格体系，欧盟可以将自身减排体系通过“切香肠”的方式一点一点向全球扩展。作为早期的“游戏规则制定者”，如果全球适应并广泛应用欧盟的体系和标准，将在今后给欧盟带来巨大优势。

文/《环球》杂志记者 宿亮

编辑/林睎瑶

　　“在应对气候变化的同时，保护我们的企业和工作岗位。这是重要的一步。”欧洲议会环境委员会主席帕斯卡·坎芬在欧盟“碳边境调节机制（CBAM）”通过之后这样说。

　　CBAM被称为“碳关税”。2022年12月13日，欧盟理事会宣布这一机制将从2023年10月试运行，2023年至2026年为过渡期，从2027年开始全面征收“碳关税”。根据最新协议，欧盟届时将向钢铁、铝、水泥、化肥、电力以及氢能等行业进口商征收额外税收，以弥补欧盟企业因严格减排措施造成的损失。

　　经过了数年的谈判，欧盟的“碳关税”终于靴子落地。这一举动由于其对全球贸易的潜在重大影响而备受关注。用征税的办法能不能减排？CBAM真的像坎芬所说，能够兼顾气候变化和欧盟企业的利益吗？

“碳泄漏”是环境问题，还是经济问题？

　　随着气候变化在国际政治中的地位愈发重要，《京都议定书》《巴黎协定》等国际条约开始限制各经济体碳排放，但这些国际条约和机制在法律效力和监督执行上并不完善。理论上，当某个经济体出台减排措施，企业可以将高碳产品产业链向减排压力不大或措施相对宽松的经济体转移，导致“碳泄漏”。

　　2005年，欧盟成立欧洲气候交易所和“碳排放交易体系（EU ETS）”，针对能源和工业等产业制定碳排放配额，并允许企业之间根据市场供求原则交易配额。在启动之初，为了减少减排对欧洲企业的冲击、防止“碳泄漏”，欧盟向企业发放免费配额。

　　这一体系在执行的过程中暴露出很多问题，比如能源价格市场波动影响配额交易、成员国不积极配合公布碳排放以及不少重排放企业外迁等。

　　2019年推出《欧洲绿色协议》之后，欧盟着手改革ETS体系。2022年12月，欧盟达成了改革方案，打造第二代ETS，大规模减少配额，并通过金融措施在一定时期内稳定配额交易价格，避免价格波动造成的产业冲击。

　　此次改革的重要议题之一就是出台避免“碳泄漏”的措施，也就是被称之为CBAM的欧盟“碳关税”。

　　不过，“碳泄漏”究竟能够给气候变化造成多大影响？“碳泄漏”是将某地的碳排放通过重新划分国际分工的方式转移到另外一地，而并非增加全球整体排放量。因此，也有学者担心，发达国家碳减排造成化石能源价格下跌，会导致发展中国家增加能源消耗，导致整体排放量增大。但近年来，事实证明减排对国际能源价格的影响相比新冠疫情、地缘政治冲突等并不显著。

　　不少经济学研究显示，“碳泄漏”给应对全球气候变化造成的影响微小、可控。而且，随着发达国家减排给全球带来的技术溢出效应，以及以中国为代表的发展中国家积极应对气候变化，“碳泄漏”并不是应对气候变化中最急需解决的问题。

　　事实上，与其说“碳泄露”是环境问题，不如说是一个经济问题；“碳关税”所针对的并不是更好的减排，而是更好的贸易竞争地位。

　　通过征收“碳关税”，欧盟实际上为正常的进出口贸易建立了一种非贸易壁垒。通过要求缴纳“碳关税”，欧盟企业进口成本提高，可能会促使它们转向欧盟本土产品，推动制造业回流欧洲。相比强行提高进口税率，试图平衡“碳泄漏”采取的措施看上去似乎更“公平”，打着应对全球气候变化名义的“碳关税”也更具道德优势。

　　无论是欧盟“碳关税”，还是美国等酝酿中类似措施，实际上都违反了全球应对气候变化的一条重要原则，那就是区分历史责任和当代责任，区分发达国家和发展中国家在减排中的义务。“碳关税”的实质是通过经济体的国内法或域内法，在气候变化领域进行“长臂管辖”，把减排成本向发展中国家转移。

“碳关税”是经济手段，更是政治战略

　　首先，欧盟希望通过“碳关税”建立欧洲产业竞争力优势，并在今后全球应对气候变化的过程中争取“定价权”。

　　作为一种非贸易壁垒，“碳关税”与其他形式的加征关税没有本质的区别，其目的都是打击贸易伙伴的竞争力。不少西方专家在分析“碳关税”时，首先提到的就是在钢铁、水泥等高碳产品中打击发展中国家。认为“发展中国家受益于‘较低的环保标准’”，是多年来发达国家诟病发展中国家产业竞争力“不正当”的借口。

　　疫情后，欧洲亟需经济复苏，加之地缘政治紧张局面震动欧洲政坛，推动低碳产业和绿色能源发展成为欧盟下一步最重要产业发展方向。而“碳关税”能够在很大程度上提供额外资本，“补贴”低碳产业发展。

　　更为重要的是，通过“碳关税”，欧盟在“下一盘大棋”，试图在低碳产业领域构建全球优势。全球应对气候变化，正在从政治呼吁，走向具体实施，涉及方方面面产业的标准构建和价格体系制定。通过推行碳关税、挂钩ETS价格体系，欧盟可以将自身减排体系通过“切香肠”的方式一点一点向全球扩展。作为早期的“游戏规则制定者”，如果全球适应并广泛应用欧盟的体系和标准，将在今后给欧盟带来巨大优势。

　　其次，“碳关税”是一种经济手段，更是一种政治战略，是欧盟在全球治理重要话题上扩大影响力的重要手段。

　　目前，气候变化全球治理处于一种“碎片化”的状态，谈判多、成果少；双边多，多边少；协定多，执行少。在这一领域全球领导力的建立，将带来重要的政治利益，提升今后在国际政治博弈中的地位。

　　欧盟在气候变化领域起步很早，21世纪初就推出了ETS。不过，现阶段欧盟在这一领域的影响力正在衰退。近年来，以中国为代表的新兴经济体不断提出新的目标，做出新的成果。相比之下，受困于内部成员国之间的分歧，特别是不同成员国之间迥然不同的能源和经济机构，欧盟理想化目标和政治现实存在着明显差异。另外，美国在气候变化领域尝试“退群”等行动，也损害了发达国家在气候变化国际合作中的公信力。

　　此次“碳关税”在欧盟内部通过，标志着欧盟改革ETS和“绿色新政”的新进展，是欧盟试图在这一领域重建权威的一种政治工具。

　　最后，从欧盟内部来说，“碳关税”也是欧盟顺应欧洲部分国家近年来环保激进主义倾向，巩固欧洲一体化成果的重要手段。

　　随着英国“脱欧”，欧洲一体化遭遇了重大打击。应对气候变化，已经从单纯的环境问题，转变为团结更广泛民众的政治问题。2021年，欧盟官方背景的“欧洲晴雨表”调查显示：欧洲人认为气候变化是世界面临的最严重问题，单个欧盟成员国中，认为政府在应对气候变化方面作为不够的受访者，最少也占到1/4。

　　在不少欧洲国家，在环保领域较激进的绿党影响力正在上升，以瑞典“环保女孩”为代表的民意诉求也推动欧盟尽快实施绿色新政。这也成为欧盟加快出台“碳关税”的内部动因。

“碳治理”必须依赖多边主义

　　欧盟“碳关税”出台后，新兴经济体和广大发展中国家首当其冲。一旦欧盟正式开征“碳关税”，将在全球贸易体系中造成新动荡。在当前部分国家单边主义和逆全球化倾向抬头的背景下，“碳关税”暴露出国际体系存在的漏洞，以及建立更加有效的全球治理的必要性。

　　首先，关于全球应对气候变化的机制建设短板明显，需要与世界贸易组织（WTO）等建立有效的互动，理清碳减排、国际贸易等存在的相互联系。

　　“碳关税”究竟应该在全球应对气候变化的机制安排下讨论，还是应该在WTO等多边贸易争端解决机制中讨论？这个问题关系到全球治理的公平性、有效性和可持续性。

　　事实上，在国际气候治理中，一直存在“共同但有区别的责任（CBDR）”原则，也就是站在历史高度划分责任，保证发展中国家的利益。不过，在WTO体系之下，尚没有明确关于高碳产品贸易纠纷处理的国际法依据。“碳关税”是否符合《关贸总协定》仍是“灰色地带”。这意味着，应对气候变化的国际努力在这一领域“瘸腿”。

　　其次，“碳关税”是一种明显的“单边主义”行为，能否顺利推行仍是未知数。在过渡期之后，相关行为是否会激起其他国家的反对，甚至引发贸易反制措施？

　　这并不是欧盟第一次通过气候变化在产业政策和贸易关系上做文章。2008年，欧盟通过法案，在航空业引入ETS，要求在欧盟境内飞行的航空运营商遵守碳排放配额机制，超出的排放量都要在ETS中购买。2012年，这一政策正式实施；也正是在这一年，以中美俄印为代表的20多个国家集体抵制。尽管欧洲最高法院支持欧盟的决定，但这一针对航空业的“碳税”最终还是不了了之，就连不少欧洲航空运营商、欧盟成员国经济发展官员都明确反对。

　　由此可见，在涉及气候变化、自由贸易这些全球性问题时，唯一的解决之道只能是多边主义的；忽视他国的利益诉求和政治关切，是不可能取得真正进展的。正如中国气候变化事务特使解振华所说，在全球气候变化挑战面前，没有一个国家能够置身事外、独善其身，坚持多边主义合作共赢是唯一的选择。

来源：2023年2月8日出版的《环球》杂志 第3期

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