2月19日，欧盟委员会主席冯德莱恩（左）与德国基督教民主联盟（基民盟）主席默茨

在德国柏林举行的基民盟高层会议上交谈

文/方晓志

编辑/黄红华

　　3月12日，美国总统国家安全事务助理沙利文表示，美国将向波兰提供一笔20亿美元的外国军事融资贷款，并向其出售96架“阿帕奇”武装直升机等武器装备。

　　根据斯德哥尔摩国际和平研究所的报告，2019年至2023年欧洲国家进口的武器中，55%从美国而来，与前一个五年相比大幅增加20个百分点。

　　俄乌冲突爆发后，欧盟自认面临严峻的地缘政治威胁，鉴于此，欧盟将提升防务能力定位为“欧盟战略的当务之急”。同时，为了扭转在军事贸易中与美国之间的“不平等”，欧盟力图打造自主防务产业链。

　　近日，欧盟委员会发布首份“欧洲防务产业战略”，就加强欧盟国防工业能力明确了长期愿景，提出要重点加强由欧洲防务基金扶持的研究项目，鼓励欧盟成员国共同采购军事装备，以应对俄罗斯威胁，并减少对美国依赖，最终实现到2030年各成员国订购军事装备的50%由欧洲自产的目标。

防务产业合作决心不断增强

　　防务一体化是欧洲战略自主政策的核心内容。欧盟委员会主席冯德莱恩甚至明确提出了要建立“欧洲防务联盟”。

　　2013年7月，欧盟发布题为《成为更富竞争力和更有效的防务和安全部门》的报告，建议深化成员国内部防务市场建设，特别是加强军事和民事部门的协同增效，推动中小企业发展，开发更多军民两用产品，以提升防务工业的整体竞争力。随后，欧盟专门设立欧洲防务基金，同时启动“永久结构性合作”框架，明确表示要通过增强欧盟成员国的国防技术基础，提升欧洲整体防务工业能力。

　　俄乌冲突爆发后，欧盟逐渐暴露出防务产业能力上的短板和不足。据相关数据显示，当前欧盟弹药最高产量约为每年23万发，仅相当于乌克兰每月的使用数量，远远无法满足其对乌克兰的援助承诺。乌克兰总统泽连斯基曾经抱怨道，欧盟此前承诺向乌克兰提供100万枚炮弹，但乌克兰方面实际接收数量不足承诺数的三分之一。

　　为此，2023年5月，欧盟通过《支持弹药生产法案》，要求提高欧洲生产弹药和导弹及其零部件的能力，支持成员国弹药去库存化、联合订购弹药和导弹，以及紧急向乌克兰运送弹药和导弹等。当年10月，欧盟又通过了《通过共同采购加强欧洲国防工业法案》，鼓励成员国在防务采购方面加强合作，提高公共支出的有效性并减少防务采购中的过度分散，并承诺联合采购达到三个成员国可从欧盟预算获得部分补偿。

　　此次欧盟发布“欧洲防务产业战略”，则更进一步体现出加强自身防务工业发展的决心和意志。从内容上看，该防务战略明确了未来欧洲合作采购防务装备的比例，要求欧盟内部国防贸易额至少占欧盟国防35%的市场份额，以扭转从非欧盟供应商购买军事系统的趋势，同时确保欧盟能在出现短缺或危机时能够立即增加关键供应，避免产生对第三国尤其是美国的严重依赖。此外，该战略还推出“共同利益大型防务计划”，初步预算为15亿欧元，主要将用于激励和奖励欧盟成员国在欧洲采购或发展武器生产，特别是加强在网络、防空、太空等新兴领域的合作。

合作举措更加务实

　　在上述战略文件和政策的指导下，欧盟依托现有的“欧洲防务基金”、“永久结构性合作”框架、“欧洲和平基金”等多个机制，积极推进欧洲共同军备采购市场建设，同时对军工企业进行重新布局和整合，已取得诸多具体成果。

　　在资金投入方面，目前欧盟每年向欧洲防务基金投入50多亿欧元，用于协调、补充和扩大成员国的防务研发投资以及武器装备与技术的采购，促进防务产业发展，同时对防务开支进行统筹配置，有效规划与整合防务产业资源，减少防务领域的重复投入。

　　此外，鉴于当前欧洲各国武器系统缺乏标准化，后勤和跨国维修合作十分复杂，同时缺乏互用性等情况，欧盟还积极推进武器系统联合的研发。例如，在“永久结构性合作”框架下，欧洲新增大量防务合作项目，包括下一代战机、坦克、舰船等传统武器装备以及人工智能、半导体、太空、网络等关键技术领域的研发，同时加大对关键基础设施的统一建设。

　　目前，欧洲正在加快推进“欧洲巡逻舰计划”，来自十余个国家的3家造船厂，以及40余家系统开发和设备供应企业参与该计划的实施，建造“创新、模块化、灵活、可互操作、环保且多用途的欧洲护卫舰”。

　　此次欧盟在公布“欧洲防务产业战略”的同时，还建议成立一个类似美国对外军售计划处（FMS）的机构，稳步推进国防采购欧洲本土化进程，确保大多数防务装备在欧盟内部采购，从而扭转从美国等第三国购买大部分军事装备的趋势。据统计，2022年2月至2023年6月，欧盟成员国在防务采购上花费约1000亿欧元，但近80%资金都支付给了第三国，其中大部分流向美国。

仍存在诸多制约因素

　　由于主要成员国对于加强防务产业合作的目标和意愿不同，再加上各国对本国军工企业与市场的保护严重，欧洲防务市场总体上仍呈割裂状态，无法形成拳头效应，给防务工业合作前景带来诸多不确定因素。

　　尽管欧盟推行共同安全与防务政策，但成员国之间缺乏有效协调机制，难以达成实质性成果。例如，自2019年以来，欧盟军事委员会一直在制定国防数字化议程。但是，各成员国对数字和新技术加强防务作用尚未达成共识，对欧洲武装力量的国防数字化水平缺乏系统性了解，缺乏定期共享机制和评估手段。2023年10月，为了激励成员国之间在国防采购方面加强合作、提高公共支出的有效性并减少国防采购中的过度分散等，欧盟曾提出一项联合国防采购文书《欧洲国防工业通过共同采购法》，但至今仍在谈判中。

　　此次“欧洲防务产业战略”发布后，欧盟委员会内部市场委员布雷顿提出，需要在未来数年投入约1000亿欧元，以发展国防工业和增强对美竞争力和对乌军援，但并没有获得成员国一致同意，包括德国等在内的其他国家持保留态度。

　　欧盟成员国国防开支与其经济能力仍不匹配，也导致防务工业新技术研发不足。例如，欧盟在“永久结构性合作”框架中要求各国将国防预算的2%用于研究和技术，但目前很少有国家能够达到。

　　近年来，在俄乌冲突的刺激下，尽管很多国家大幅提升国防开支，但仍与其经济能力和防务需求不匹配。由于缺乏足够的资金支持，欧洲国防承包商几乎没有能力和意愿来扩大武器制造能力，或进行基础设施建设投资，从而导致欧盟整体军工产业产能有限，即使产品技术取得突破，也无法在短时间内供应足够的武器装备。

　　此外，欧盟成员国国防资源没有汇集，防务工业呈碎片化特征。据不完全统计，目前欧洲总共有约2200家国防承包商，总体上呈规模小、分布散的特点，缺乏国际竞争力。而且，这些国防承包商往往只根据本国政府的政策和需求进行生产，没有统一规划。例如，目前欧洲关于第六代战斗机开发项目“未来作战空中系统”就有两个在平行开展，一个是德国、法国和西班牙的合作项目，另一个是意大利与英国的战斗机发展项目，不仅重复建设情况严重，也加剧了各国之间的矛盾。

　　（作者系国防科技大学副教授）