新华社伦敦8月12日电 新闻调查｜“破产”背后的英国财政困境
新华社记者赵修知
英国工党政府上任伊始即抱怨巨额财政亏空，“英国破产”之说使英国公共财政状况引发热议。
记者梳理近期事态后发现，与英国地方政府实质性破产不同，围绕英国政府“破产”的争论更多是政党相互攻击，但英国财政困境、民生困顿却是不争事实。
公共投资低迷、公共服务不足，民众对国家经济状况的不满正与日俱增。
2023年11月22日，一名女子走进英国曼彻斯特一家打折店铺。新华社发（乔恩·休珀摄）
英国政府“破产”了吗？
英国财政大臣蕾切尔·里夫斯日前表示，上届保守党政府隐瞒公共财政真实情况，留下220亿英镑的财政亏空。首相办公室更是用“破产”形容当下英国财政状况。
事实上，英国距离国家破产尚有一段距离。国家破产，通常称为主权违约，是指一个国家无法或者拒绝支付到期的债务和利息。这涉及与债权人进行债务重组谈判、政府正式宣布无力偿还债务等经济和法律程序。过去20多年间，冰岛、希腊、阿根廷、斯里兰卡等国家都曾陷入国家破产的财政危机。
目前，英国政府暂未出现债务违约迹象，国际评级机构标准普尔、穆迪和惠誉尚未下调其信用评级。近期英国国债、货币英镑以及伦敦股市虽有小幅波动，也都基本表现平稳。因此，相较于正式宣布主权违约，英国首相办公室的“破产”之说更像是对“政府没钱了”的一声叹息。
2023年11月22日，在英国曼彻斯特，一名无家可归者躺在一家关闭的店铺前。新华社发（乔恩·休珀摄）
与国家破产不同的是，过去几年间，诺丁汉、伯明翰等重要英国城市陆续出现地方政府实质性“破产”——地方政府的首席财政官根据《地方政府财政法案》正式发布“114条款通知”，停止法律规定的公共服务之外的所有非必要支出。
英国智库政府研究所解释，在维持教育服务、废物收集、规划和住房服务、道路维护等法定服务支出外，“114条款通知”规定地方政府不得有新的开支，只能商讨“破产”后将面临的问题以及应对措施。
地方政府“破产”并不等同于市政服务瘫痪、经济生活停摆，但公共治安和交通等法定服务项目的质量和效率将受到影响，法定范围之外的公共服务将大打折扣，一些福利改善项目和大型基础设施建设也将暂时搁置。
随着一个又一个英国城市被贴上“破产”标签，地方政府经营不善、当地经济状况不佳、公共服务水平低下等负面印象不仅影响投资者信心，也令当地居民情绪低落。
英国财政何以债台高筑？
围绕“破产”一说，保守党前财政大臣杰里米·亨特称，工党政府指责上届政府留下巨额财政亏空是在为增税计划铺路。然而，向保守党“泼脏水”也好，为加税“打预防针”也罢，英国新政府面临债台高筑、增长低迷等困境却是不争事实。
英国伦敦政治经济学院欧洲研究所教授伊恩·贝格告诉新华社记者，2008年国际金融危机爆发后，英国政府大幅举债以拯救金融行业；新冠疫情期间，英国政府又实行“昂贵”的财政救助计划以支撑就业，这些措施早已使得英国公共部门债台高筑。
这是2024年4月16日拍摄的英国伦敦城市景色。新华社记者李颖摄
英国国家统计局数据显示，截至2024年6月底，英国不包含国有银行在内的公共部门的净债务相当于国内生产总值（GDP）的99.5%。仅支付债务利息就占去英国政府开支的一大部分。
通胀飙升导致民众生活压力剧增，令英国经济不断承压。2022年，英国消费者价格指数同比涨幅创下40年来单月最高纪录，生活成本危机席卷全英。数据显示，过去十年间，英国经济总体维持低增长，2022年和2023年期间单季经济增速多次出现零增长或负增长，2023年年末甚至一度陷入技术性衰退。国际货币基金组织预计2024年英国国内生产总值（GDP）增速为0.7%。
英国智库“决议基金会”与英国经济绩效研究中心联合发布的一份研究报告说，英国经济多年停滞不前。相较于其他一些发达经济体，英国中低收入家庭要“贫穷得多”。
经济增速放缓导致税收和财政收入减少，持续高通胀侵蚀民众购买力，高债务进一步制约政府财政政策空间……这些因素共同作用下，英国的公共服务供给越发难以满足民众需求。记者注意到，英国多地面临基础设施老旧、交通网络效率低下、公共服务人手不足等问题，多数英国人认为当前公共服务状况不佳。英国智库政府研究所表示，英国一些公共服务的表现“倒退了不止十年”。
7月5日，基尔·斯塔默在英国伦敦唐宁街10号首相府前发表讲话。新华社记者李颖摄
英格兰国民保健署数据显示，截至今年4月底，仅英格兰地区，等待非紧急医疗服务的人数达到757万。伦敦居民法蒂玛告诉记者，她年幼的儿子从看上医生到确诊自闭症整整花了一年零三个月的时间。另有调查显示，去年英国刑事法院积压案件数量创历史新高，从案件立案到审判结束的平均等待时间进一步延长。
一些经济学家和社会学家认为，不少人将近期英国大规模骚乱与移民问题相联系，但其背后与英国连年来的经济困境不乏关联。在民粹主义势力、政客煽动下，民众对经济的不满情绪逐渐转向移民。
“当公共服务下降时，民众会责怪移民——即使他们与公共服务下降没有任何关系。”牛津大学研究员、社会学专家桑妮·范奥斯滕说。
如何“开源节流”？
事实上，英国智库财政研究所早在数月前就指出，无论哪个政党上台，新政府都将面临70年来最严峻的财政挑战。财政研究所所长保罗·约翰逊说：“英国两党都将被各自明确的减少债务的承诺所束缚。”
7月底，“新官上任”的财政大臣里夫斯宣布一系列改革举措“开源节流”，其中包括在今明两年采取措施分别减少55亿英镑和超过80亿英镑支出，并计划于10月30日公布工党上台后的首个预算案，宣布新的税收和支出计划。
里夫斯还表示，新政府将重新审查保守党承诺的新建40家医院计划，并取消护理部门的改革。她还宣布削减部分养老金领取者的冬季采暖补贴，从2025年1月1日起对私立学校学费征收20%的增值税。
分析人士认为，当前财政困境令英国新政府面临两难局面。一方面，面对巨额财政亏空，政府需要增加税收、缩减开支，但这势必进一步推高英国民众和企业本已沉重的缴税负担，也可能加剧公共服务供给不足，同时使经济活力、企业信心受到影响。
2023年11月22日，一名女子走过英国曼彻斯特一家关闭的餐厅。新华社发（乔恩·休珀摄）
另一方面，如果想从根本上缓解财政难题，英国政府需要采取减少税收、加大公共投资等措施刺激经济增长，但这些措施前期开销大、回报周期长，当前已入不敷出的英国政府难以通过大幅举债在短期内筹得资金，且大规模减税还可能再次推高通胀。
英国加的夫大学经济学教授帕特里克·明福德直言，短期内加税可以让财政数字好看，但长远看将损害经济增长前景。“如果经济状况良好且持续增长，资金会源源不断涌入并为公共服务需求买单，但我们奉行了不利于增长的政策，把自己带进死胡同。”
伊恩·贝格表示，英国政府应在“债务与GDP之比的分母”方面采取措施，比如加大公共投资、改善高收益基础设施等。